El presente trabajo se
inscribe en el marco del Programa de Estudios sobre el Control Social
PECOS, a cargo del Profesor Juan Pegoraro (IIGG - UBA), teniendo como
antecedentes las ponencias expuestas en las Jornadas de Sociología
“20 años después 1976 -1996” (Noviembre
-1996) en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de
Buenos Aires, el I Congreso Iberoamericano y IX Latinoamericano de
Derecho Penal y Criminología (Septiembre -1997), en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, las Jornadas
de Sociología "La cuestión social en América
Latina" (Noviembre -1998), en la Facultad de Ciencias Sociales
de la Universidad de Buenos Aires, el II Congreso Iberoamericano y X
Latinoamericano de Derecho Penal y Criminología (Septiembre
-1999) en la Facultad de Derecho de la Universidad de la República,
Montevideo, República Oriental del Uruguay y el XXII Congreso
de la Asociación Latinomericana de Sociología (ALAS)
(Octubre - 1999) en la Universidad de Concepción, República
de Chile.
La participación
comunitaria como estrategia de control social
Desde agosto de 1996
estamos desarrollando un proyecto de investigación sobre la
cuestión de la seguridad en el conurbano bonaerense.
Nuestro trabajo, en la
última etapa, tuvo por objetivo analizar, describir y explicar
las nuevas estrategias de control social que se generaron en el
ámbito de la participación comunitaria referidas a la
cuestión de la seguridad en la región anteriormente
mencionada.
Es nuestra intención
en esta ponencia dar cuenta, por un lado del marco normativo que
reglamenta la aparición de instancias de participación
comunitaria sobre la cuestión de la seguridad en la provincia
de Buenos Aires, a través de decretos-ley del gobierno
provincial y leyes promulgadas por el congreso provincial; y por otra
parte, observar a través de un estudio de caso como las
estrategias de control social se corporizan en los ámbitos de
reunión de los vecinos de un municipio del Gran Buenos Aires,
así como las "contraestrategias" que se generan en
dichos ámbitos.
Para el primer punto
tomaremos como objeto de estudio el decreto-ley 328/97 de febrero de
1997 que reglamenta la creación del Defensor de Seguridad y
los Foros Comunitarios, y la ley Provincial de Seguridad Pública
12.154 de julio de 1998. Y para el segundo punto hemos elegido como
campo de observación, para el estudio de caso, los foros
vecinales del municipio de Quilmes, en la región sur del
conurbano bonaerense.
La reforma policial, y
también judicial, iniciada a mediados de 1996 es uno de los
principales temas de conflicto social en el Gran Buenos Aires, pues
la misma afectó a distintos sectores de la comunidad del
conurbano bonaerense, una jurisdicción de constantes tensiones
entre los grupos sociales que la habitan, sobre todo a partir de la
explosión de los índices de desocupación y la
aparición de los “nuevos pobres” o excluidos del
sistema productivo.
Dentro de este proceso de
reformas, encaradas por el Gobernador Eduardo Duhalde, pudimos
encontrar el primer antecedente para instalar mecanismos de
participación de los vecinos en instancias de monitoreo y
contralor de las actividades policiales, sobre todo a partir de los
diversos escándalos, sospechas y hechos delictivos en los que
se fue viendo involucrada la Policía Bonaerense durante el año
1996.
La llamada purga en la
Policía Bonaerense, anunciada en el transcurso del mes de
septiembre de 1996, incorporaba entre uno de sus objetivos el
control ciudadano sobre la policía. Se proponía que en
cada uno de los 134 distritos provinciales, un ciudadano elegido por
el voto popular, supervise la tarea de los comisarios, sin llevar
armas y pudiendo además ser un auxiliar de la justicia
aportando pruebas en episodios delictivos (para copiar el mecanismo
de control ciudadano, el gobernador había enviado, en el mes
de agosto, una delegación de funcionarios a Birmingham,
Estados Unidos donde se utiliza este mecanismo para prevenir los
casos de corrupción). Finalmente este proyecto no fue llevado
a cabo.
El
decreto 328/97
Con el decreto provincial
328/97 se menciona por primera vez a la seguridad como un
valor colectivo y relacionada no sólo con las tareas
realizadas por la Secretaría de Seguridad o la Policía
Bonaerense, sino también con lo que nosotros llamamos nueva
estrategia de control social, la participación comunitaria.
El decreto fue el
instrumento legal utilizado para la creación de dos sistemas
que, en un principio fueron presentados como estructuras que
servirían como controles externos de la actividad policial:
los Foros Comunitarios y el Defensor de la Seguridad, los mismos
tendrían la función de promover la participación
de los habitantes de la provincia de Buenos Aires en el seguimiento
de las actividades policiales de seguridad, actividades que se
encontraban desde hacía meses en un estado de crisis cíclico,
..."en cada municipio de la provincia habrá un Defensor
de la Seguridad, que será una persona elegida popularmente y
con independencia para controlar el funcionamiento y los planes de
las fuerzas de seguridad en cada distrito"
,
aseguraba el gobernador Duhalde.
En relación con la
puesta en práctica de estas instancias de participación
comunitaria las publicaciones generadas desde el ámbito de la
Intervención en Policía Bonaerense da cuenta de los
Municipios elegidos para llevar a cabo la puesta en marcha del plan:
General San Martín,
Moreno (2 zonas), San Nicolás, Almirante Brown, Avellanada,
Lobos, Berisso, Trenque Lauquén, General Villegas, Nueve de
Julio, Chascomús, General Pueyrredón, Necochea,
Pinamar, Tandil, Coronel Rosales, Azul, La Plata, Ituzaingó,
Campana.
Dicha focalización
se realizó en base a los siguientes parámetros:
1º La comprensión
de las conducciones de todo el espectro político provincial en
ejercicio de intendencias, dado que se parte de la convicción
que el tema de la seguridad en al provincia es una "cuestión
de estado"
2º Ponderar el
programa de la Intervención y su articulación con el
Poder Judicial zonal
3º Contener
diferentes niveles poblacionales, para medir impactos diferentes y
sacar relaciones útiles del cruce de información y/o de
las comparaciones que luego interdisciplinariamente podrían
realizarse
4º Abarcar variadas
características sociales, económicas y culturales
5º Incluir
diferentes niveles de índices y cuadros delictivos
En cuanto a los objetivos
del programa que se instituyo a partir de este decreto, pueden
considerarse:
Lograr la participación
comunitaria en materia de prevención y seguridad en forma
ordenada e institucional
Producir una red social
de apoyo a la gestión pública en materia de prevención
y seguridad, atenta la imposibilidad de una acción eficaz en
estos temas sin la concurrencia del apoyo activo de la población
y sus instituciones
Restablecer el vínculo
perdido en la relación de la Policía con la Comunidad.
Ejercer a partir de la
dinámica que emanan de los Defensores y los Foros, un sano
control directo e indirecto de la gestión policial, de
carácter permanente e incorruptible.
Permitir el diseño
de políticas locales eficaces y adaptadas a las
características de la zona y a la idiosincrasia de sus
pobladores, evitando la "bajada" de directivas homogéneas
e impersonales desde una conducción centralizada, cualquiera
ella sea.
Diseñar programas
preventivos y de capacitación en diferentes escalas,
involucrando la mayor cantidad de actores institucionales y
comunitarios.
Según datos
relevados por la Secretaría de Seguridad, hacia abril de 1998,
es decir a mas de un año de firmado el decreto existían
en la provincia de Buenos Aires 35 municipios participando del
programa, con distintos grados de avance, de los cuales 11
pertenecían al conurbano Bonaerense.
Cuadro
1:Funcionamiento de los mecanismos de participación
comunitaria
ABRIL 1998
|
Grado
de avance del Decreto
|
Provincia
de Buenos Aires
|
|
|
Conurbano
|
Resto
de la Provincia
|
Total
de Provincia
|
|
Total
de la gestión
|
13
|
23
|
36
|
|
Defensores
de Seguridad en funciones*
|
5
|
9
|
14
|
|
Defensores
de Seguridad electos
|
1
|
2
|
3
|
|
Algún
tipo de participación en el programa**
|
7
|
12
|
19
|
Fuente: Informe de la
Subsecretaría de la Comunidad publicado por la Revista Milenio
* El municipio de
Moreno cuenta con dos Defensores de Seguridad
** Esta consulta
abarca desde la consulta formal e informal del Municipio o Concejos Deliberantes hasta la
existencia de la ordenanza de adhesión y/o constitución
de los Foros para elegir
Defensores
Ahora bien, un
instrumento que en sus funciones declamativas, pretendía
democratizar las políticas de seguridad de la provincia, ha
tenido diversos cuestionamiento por dos razones fundamentales:
Quienes y de que forman han asumido estas funciones de contralor en
el área de seguridad, "El cargo de Defensor de la
Seguridad, creado por el gobernador de la provincia de Buenos Aires,
Eduardo Duhalde, fue ocupado, en la localidad de Ituzaingó,
por un ex-represor de la dictadura militar, José Luis Nuñez,
motivo por el cual tuvo que renunciar. Nuñez se desempeño
como interventor de la Subsecretaría de Trabajo provincial y
desde allí participó en interrogatorios a dirigentes
sindicales"
Ley
12.154: La participación comunitaria como componente del
Sistema de Seguridad Pública
El mencionado decreto
firmado en febrero de 1997, fue reemplazado por la ley 12.154
promulgada el 15 de julio de 1998, la cual establece como punto
central que "el pueblo de la provincia de Buenos Aires es el
sujeto fundamental de la seguridad pública"
Esta ley fue reflejo del
Plan de Reforma del Sistema de Seguridad Pública del
Ministerio de Justicia y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires,
el cual se sustentaba básicamente en los siguientes ejes:
"Proceso penal
humanista y garantizador.
Conducción
civil directa de la policía.
Descentralización
operativa en departamentos de seguridad.
Especialización
profesional del personal policial.
Participación
ciudadana
Control
Parlamentario.
Planificación
racional de políticas de prevención del delito.
Creación del
Ministerio de Justicia y Seguridad
Modelo de análisis
del sistema de seguridad.
Nuevo esquema de
formación y capacitación.
Control de corrupción
y abuso funcional.
Reglas y
procedimientos básicos de actuación"
La ley mencionada
establece algunas especificidades que merecen destacarse, sobre todo
en lo que respecta a la participación comunitaria, ya que en
el apartado correspondiente a este punto, a diferencia del Decreto no
sólo se alienta la participación comunitaria sino que
se establece que: “Es un derecho de los habitantes de la
Provincia de Buenos Aires y un deber de su Gobierno promover
la efectiva participación comunitaria en la elaboración,
implementación y control de las políticas de seguridad
pública, conforme a la presente ley”.
Y el mecanismo para
llevarlo a cabo es la creación de los Foros de Seguridad: "la
participación comunitaria se efectiviza en la actuación
en los Foros Vecinales de Seguridad, los Foros Municipales de
Seguridad, los Foros Departamentales de Seguridad, y por los
Defensores Municipales de Seguridad".
A diferencia del
decreto, con la ley la categoría "Foro Comunitario",
se desagrego en tres nuevas categorías, las cuales tienen
características propias y diferenciales tanto en relación
con sus composiciones, como en actividades y atribuciones.
Con respecto a los Foros
Vecinales, los mismos actuarán en el "ámbito de
actuación territorial de cada Comisaría integrante de
las Policías Departamentales de Seguridad",
a primera vista lo que aparece, es que el carácter vecinal,
esta dado no por las limitaciones de barrios o localidades
geográficas, sino por la jurisdicción que delimita el
accionar de cada comisaría del Municipio, es decir la lógica
vecinal de los foros se circunscribe, en un principio a las
comisarías existentes en un ámbito municipal. Por
ejemplo en Quilmes, donde el Ministerio de Justicia y Seguridad de la
provincia a través de sus publicacionespromocionaba
el pleno funcionamiento de los foros vecinales, totalizando 9 foros,
es decir 1 por cada comisaría del municipio, en una región
con una población 508.114 habitantes.
Con respecto a la
integración de los foros vecinales los mismos "estarán
integrados por aquellas organizaciones o entidades comunitarias no
gubernamentales, de reconocida participación social e
interesadas en la seguridad pública y que actúen en
dicho ámbito territorial"
Se aprecian varios
puntos similares a lo que establecía el Decreto para los Foros
Comunitarios, que son necesarios mencionar:
1º Solo participan
organizaciones o entidades, no se hace mención a la
participación espontanea de personas o grupos de participantes
autoconvocados que no estén inscritos en registros
municipales, provinciales o nacionales como organizaciones o
entidades.
2º A su vez esas
entidades deben ser consideradas de "reconocida trayectoria",
¿ Pero consideradas por quien? ¿Policías?
¿Ejecutivo Municipal? ¿Consejo Deliberante?
3º Y por otra parte
que estén interesadas en la seguridad pública
¿Seguridad Pública para quienes? En este sentido,
siguiendo a Baratta, que hace una interesante diferenciación
entre tres adjetivos del sustantivo seguridad, podemos decir que se
reconocen tres “formas habituales” de definir seguridad:
“nacional”, “pública” y “ciudadana”,
las cuales, según el autor, están atravesadas por
“hábitos mentales selectivos” que impiden entender y
democratizar lo que se entiende por seguridad.
A priori lo que se
observa es que la tan pretendida participación de la comunidad
tuvo algunos puntos que mas que favorecerla parecieron
obstaculizarla, o por lo menos a estructurarla a través de las
organizaciones comunitarias de los municipios, donde la participación
de los vecinos era, por lo menos, relativa, en cuanto a la cantidad
de personas que puedan participar en entidades u organizaciones de
base.
Un punto de particular
interés es observar la necesidad de los Ejecutivos Municipales
(al igual que para los Foros Comunitarios) de "confeccionar un
registro de organizaciones y entidades comunitarias no
gubernamentales por ámbito de actuación territorial de
cada comisaría integrante de las Policías
Departamentales De Seguridad".
Este artículo tiene un peculiar antecedente en cuanto a que ya
en documentos policiales publicados durante el inicio de la Reforma
en la policía de la provincia de Buenos Aires encontramos
antecedentes de registros de entidades o instituciones no
gubernamentales: ..."Oficina de Informaciones: Depende
directamente del Subcomisario y estará a cargo de un oficial.
Será su misión el cumplimiento de las siguientes
tareas:
Llevará al día
el registro de entidades gremiales, agrupaciones políticas,
entidades sociales y deportivas, instituciones diversas, órganos
periodísticos, etc."
En cuanto a los foros
municipales de seguridad los mismos actúan en el "ámbito
territorial de cada municipio de la provincia de Buenos Aires".
También para conformarlos los Ejecutivos Municipales deben
confeccionar un registro de organizaciones y entidades, en este caso
sectoriales. Y la integración tiene algunos especificidades
que le otorgan claras diferenciaciones con respecto a los Foros
Vecinales:
1º) La focalización
es como su denominación lo indica, por municipios, donde se
encuentran representados "el ejecutivo municipal a través
del Intendente o quien éste designe, por miembros del
Departamento Deliberativo del Municipio de acuerdo a la
proporcionalidad en la representación partidaria,
representantes de organizaciones o entidades comunitarias y
sectoriales de carácter municipal, y un representante de
instituciones religiosas" Como observamos en este caso se hacía referencia a
funcionarios políticos, los cuales sólo aparecen como
invitados en los Foros Vecinales, y entidades religiosas, así
como se excluía "la reconocida participación
social" que necesitan las entidades de los Foros Vecinales
mutándola para los Foros Municipales en "genuina
representatividad de dichas instituciones". Incluyendo ademas la
necesidad que las instituciones sean de carácter municipal, es
decir no solo que participen en el ámbito del municipio, sino
que su origen de pertenencia sea municipal.
2º) En esta figura
de participación comunitaria, se omite mencionar los pasos a
seguir en relación con la participación espontánea
de las personas o el autoconvocamiento de grupos no registrados en
padrones municipales interesados en participar de los foros.
3º) Por último
es importante mencionar que de estos foros depende la elección
del Defensor de Seguridad del Municipio: "Elegir al Defensor
Municipal de la Seguridad en los términos previstos por la
presente Ley"
Los Foros
Departamentales están focalizados de acuerdo a cada uno de los
18 Departamentos Judiciales con
los que cuenta la provincia y los integran "los Defensores
Municipales de la Seguridad con actuación en el Departamento
Judicial, el Fiscal de Cámaras Departamental, cuatro
legisladores provinciales nominados por sus respectivas cámaras
en igual numero con representación igualitaria de oficialismo
y oposición, los titulares de los Departamentos Ejecutivos de
los Municipios que integran el Departamento Judicial, un
representante del Colegio o Asociación de Magistrados, un
representante de las cámaras empresariales, un representante
del sector agrario o sector especial si lo hubiera, un representante
de los colegios profesionales, un representante de las organizaciones
gremiales, y un representante de las instituciones religiosas del
Departamento"
Dos ejes atraviesan a
estos foros:
1º) Su carácter
judicializado en cuanto a su focalización territorial
2º) Su carácter
puramente representativo en cuanto a quienes lo integran ya que solo
en el caso de el Fiscal de Cámara, el resto de los integrantes
son representantes de organizaciones o entidades, una vez mas se
omite legislar sobre la participación comunitaria espontánea
de los habitantes.
Respecto de las
funciones que contempla la ley para los Foros de Seguridad, se
presentan pocas diferencias para cada Foro, siendo la fundamental el
ámbito o jurisdicción de actuación de cada uno
(barrial, municipal, departamental):
1) Entender e intervenir
en las cuestiones referidas a la seguridad pública
2) Evaluar el
funcionamiento de las actividades de las Policía de la
Provincia y de los prestadores del servicio de Seguridad Privada
3) Intervenir en los
planes de prevención de hechos delictivos y los de
mantenimiento de la seguridad pública desarrollados por las
Comisarías (Foros Vecinales) o Policía de la Provincia
(Foros Municipales y Departamentales).
Respecto de los Foros
Vecinales, a los Foros Municipales y los Foros Departamentales se les
agregan otras funciones:
1) Formular sugerencias y
propuestas y solicitar informes a los titulares de las comisarías
2) Derivar inquietudes y
demandas comunitarias y formular propuestas al Foro Municipal de
Seguridad y en el otro caso al Defensor Municipal de Seguridad.
3) Informar y asesorar a
los vecinos acerca de los asuntos referidos a la seguridad pública
4) Invitar a las
autoridades o funcionarios públicos provinciales y/o
municipales con actuación en su ámbito territorial para
tratar cuestiones concernientes a la seguridad publica
La característica
que sólo tiene el Foro Municipal es la de elegir al Defensor
Municipal de Seguridad.
Finalmente también
los Foros Departamentales tienen algunas características
exclusivas, como poder participar en la implementación de
políticas y/o programas referidos a la seguridad pública,
coordinar actividades y acciones en forma conjunta con los Defensores
Municipales de Seguridad y solicitar informes y proponer medidas
institucionales y planes de acción acerca de las diferentes
áreas de la Seguridad Pública Provincial a los
titulares de la Policía de Seguridad y a los Delegados de las
Policías de Investigaciones y de Seguridad Vial.
Por último, como
ya mencionamos, el Defensor Municipal de Seguridad (antes Defensor de
la Seguridad) es elegido por el Foro Municipal de Seguridad "el
Defensor Municipal de la Seguridad y su suplente serán
elegidos por mayoría simple de votos de los miembros del Foro
Municipal de Seguridad".
Esta figura no presenta cambios importantes respecto del Decreto en
cuanto a requisitos (sólo en la edad se disminuyo a 30 años),
funciones, ni tampoco en cuanto a su dependencia operativa y
funcional del Ministerio de Justicia y Seguridad de la provincia de
Buenos Aires.
Con relación a los
Defensores, a mediados del año 1999 se hicieron públicas
sus quejas en cuanto al no cumplimiento del monto de su sueldo
establecido por el Decreto, la demora de hasta dos meses sin
percibirlo y la falta de cobertura social y previsional por parte del
Ministerio de Justicia y Seguridad . Además del corte de la
telefonía celular, que por cierto es la que figura en los
vehículos en que circulan, para que llamen los vecinos.
Desde el mes de agosto
de 1998 hasta abril 1999 en los 134 distritos se constituyeron 174
Foros de Seguridad (Ver cuadro 2), se eligieron 21 Defensores
Municipales de Seguridad (7 en el conurbano y 14 en el resto de la
provincia).
Cuadro 2:
Funcionamiento de los mecanismos de participación comunitaria
AGOSTO 1998 - ABRIL
1999*
|
Grado
de avance de la Ley 12.154
|
Provincia
de Buenos Aires
|
|
|
Conurbano
|
Resto
de la Provincia
|
Total
de Provincia
|
|
Total
de Foros de Seguridad
|
65
|
109
|
174
|
Foros Vecinales
|
53
|
49
|
102
|
|
Foros
Municipales
|
12
|
60
|
72
|
|
Foros
Departamentales
|
0
|
0
|
0
|
Fuente: Síntesis
preliminar - Informe a un año de gestión 1998 -1999,
Ministerio de Justicia
y Seguridad de la Provincia de Buenos Aires.
*En su informe La
Participación Comunitaria en Seguridad
Pública. Una
aproximación a la Sistematización del Trabajo realizado
entre Agosto de 1998 y
Septiembre de 1999 el Ministerio no presenta
datos actualizados
sobre el funcionamiento de los foros.
Por otra parte es
importante mencionar que han sido las entidades barriales
comunitarias las de mas activa participación en los foros de
seguridad (Ver cuadros 3 y 4), donde a partir de la heterogeneidad de
las mismas no nos es posible obtener el perfil general de las
organizaciones participantes, además de observar que la
categorías "otros" es la segunda en importancia en
la clasificación lo que hace que en principio identifiquemos
serias dificultades en el proceso de clasificación de las
entidades que integran los foros de seguridad
Cuadro 3:
Clasificación de Instituciones que integran Foros de Seguridad
de la Provincia de Buenos Aires
|
INSTITUCIONES
|
TOTAL
|
|
Total General
|
2.091
|
|
Asociaciones de
Beneficencias
|
91
|
|
Bomberos y Defensa
Civil
|
41
|
|
Cámaras y
Asociaciones profesionales
|
146
|
|
Cooperadoras
|
261
|
|
Entidades Barriales
Comunitarias
|
922
|
|
Instituciones
Agrícolas Ganaderas
|
81
|
|
Instituciones de
Tercera Edad y Discapacitados
|
131
|
|
Instituciones
Religiosas
|
58
|
|
Mutuales
|
40
|
|
Otros
|
320
|
Fuente: La
Participación Comunitaria en Seguridad Pública.
Una
aproximación a la Sistematización del Trabajo realizado
entre
Agosto de 1998 y
Septiembre de 1999. Secretaría de Relaciones con
la Comunidad,
Ministerio de Justicia y Seguridad, Pcia de Buenos Aires
Cuadro 4:
Clasificación de Instituciones que integran Foros de Seguridad
de la Provincia de Buenos Aires. Por regiones.
-
|
REGION
|
INSTITUCIONES
|
TOTAL
|
|
Total General
|
|
2.091
|
|
Conurbano con Mar del
Plata y Bahía Blanca
|
|
878
|
|
|
Asociaciones de
Beneficencias
|
36
|
|
|
Bomberos y Defensa
Civil
|
9
|
|
|
Cámaras y
Asociaciones profesionales
|
49
|
|
|
Cooperadoras
|
87
|
|
|
Entidades Barriales
Comunitarias
|
450
|
|
|
Instituciones
Agrícolas Ganaderas
|
3
|
|
|
Instituciones de
Tercera Edad y Discapacitados
|
90
|
|
|
Instituciones
Religiosas
|
20
|
|
|
Mutuales
|
7
|
|
|
Otros
|
127
|
|
Interior
|
|
1213
|
|
|
Asociaciones de
Beneficencias
|
55
|
|
|
Bomberos y Defensa
Civil
|
32
|
|
|
Cámaras y
Asociaciones profesionales
|
97
|
|
|
Cooperadoras
|
174
|
|
|
Entidades Barriales
Comunitarias
|
472
|
|
|
Instituciones
Agrícolas Ganaderas
|
78
|
|
|
Instituciones de
Tercera Edad y Discapacitados
|
41
|
|
|
Instituciones
Religiosas
|
38
|
|
|
Mutuales
|
33
|
|
|
Otros
|
193
|
Fuente: La
Participación Comunitaria en Seguridad Pública.. Una
aproximación a la
Sistematización
del Trabajo realizado entre Agosto de 1998 y Septiembre de
1999.Secretaría
de Relaciones con la
Comunidad, Ministerio de Justicia y Seguridad, Pcia de Buenos Aires
Se puede apreciar en este
breve recorrido que hemos hecho que ambos instrumentos legales (el
decreto-ley 328/97 y la Ley Provincial de Seguridad Pública
12.154) han tenido pocas divergencias respecto del tipo de
instrumentación que buscan llevar a cabo en cuanto a la
necesidad de realizar tareas de control y monitoreo de las
actividades policiales, así como la generación de
políticas que tengan como objetivo la prevención de
actividades consideradas delictivas en la provincia de Buenos Aires.
Sin embargo es necesario rescatar el cambio que se opero desde la Ley
en relación con el Decreto, con respecto a la jerarquización
de los Foros de Seguridad, ya que la imposibilidad que tienen los
Foros Vecinales de Seguridad de poder participar de la elección
del Defensor de Seguridad, ha provocado el surgimiento de estrategias
de parte de los integrantes de aquellos para poder participar y tener
voto en los Foros Municipales de Seguridad (Por ejemplo, como veremos
mas adelante, en el municipio de Quilmes).
Este pasaje sobre las
nuevas instancias de participación comunitaria, nos acerca a
una discusión sobre que estrategias se generan en el Estado
Neoliberal frente al modelo del Estado Benefactor que ya no consigue
mantener el control de las tensiones y conflictos, donde el
panoptismo como forma generalizada de ejercicio de poder comienza a
resultar inadecuado. Nos encontramos hoy frente a un Estado que vive
redefiniendose y transfiriendo funciones de las que antes se hacía
cargo (seguridad, educación, salud). Como parte de este
replegamiento y reposicionamiento del Estado, emerge una economía
del ejercicio del poder. El Estado ya no ejerce un poder
omnipresente, economiza su práctica para que sea más
efectiva y eficaz.
Al implementarse las
estrategias de control mediante la participación comunitaria
el Estado no elimina su ejercicio de poder sino que éste se
extiende pero a la vez se invisibiliza, como señala Foucault
este “repliegue aparente del poder” genera un nuevo control
social. Esto esta acompañado por un consenso, toda una serie
de “controles, coerciones e irritaciones”, que se realizan
a través de los medios de comunicación, que sin
necesitar en general de la intervención directa del poder va a
permitir una regulación espontánea haciendo que el
orden social se autoconstruya, se eternice y autocontrole a través
de sus propios agentes sociales.(Además de las nuevas
estrategias de participación comunitaria, podemos mencionar
la aparición de las agencias de seguridad privada, o la nueva
modalidad de construcción de barrios privados).
Con el Estado neoliberal
se resitua entonces el sujeto y se reactiva el papel de la comunidad
“en tanto se alejan cada vez más de un “punto de
vista social” las tecnologías de gobierno tienden a
gobernar cada vez más a través de la comunidad, a
través de la instrumentalización de lealtades
personales y de activas responsabilidades”
LOS
FOROS VECINALES DE SEGURIDAD
Hemos recortado como
objeto de estudio los Foros Vecinales, ya que se trata de la primera
etapa en el proceso de participación comunitaria y porque son
las base en la que el Ministerio de Justicia y Seguridad asienta sus
política de seguridad enmarcada en lo que ellos llaman “Nuevo
Paradigma de Seguridad”.
De la puesta en marcha de
este mecanismo de participación comunitaria se hizo cargo la
Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad, que se fijo como
objetivo poder constituir los 342 Foros Vecinales de Seguridad. Si
bien cada Foro de acuerdo a la ley crea su propio reglamento, desde
el Ministerio se les hace llegar un “Borrador tentativo y guía
para la confección de un reglamento interno para el
funcionamiento de los foros”, que contempla que es una
enunciación meramente indicatoria que puede modificarse y
ampliarse. Pero que se inscribe en los parámetros de este
nuevo paradigma, ya que éste significa no sólo abordar
la problemática de la seguridad desde la perspectiva policial
sino contemplar variables políticas, económicas,
sociales y culturales. Por ello en dicho borrador (Art.17) se propone
crear dentro de cada Foro comisiones de trabajo para crear cursos de
acción, sobre los siguientes temas: Relación
Policía-Comunidad, Minoridad y familia, Seguridad Vial,
Derechos Humanos, Prensa y Difusión, Violencia, Adicciones,
Análisis de metodologías delictivas.
Según la
Subsecretaría los Foros trabajan en “lo que son
diagnósticos participativos, el Foro diseña cual es la
problemática fundamental en materia de seguridad”.
UN
ESTUDIO DE CASO: EL MUNICIPIO DE QUILMES.
Como hemos mencionado al
principio de nuestro trabajo, en el municipio de Quilmes, una
jurisdicción de mas de 500.000 habitantes, se generaron los 9
foros correspondientes a cada circunscripción de las
comisarías existentes, en este caso es importante mencionar
que previo a la sanción de la ley en 1998, e inclusive del
decreto 328/97 de 1997, grupos de vecinos, en su mayoría
comerciantes “afectados” por lo que ellos mismos declaran
como “una ola de inseguridad en el municipio” habían
comenzado a reunirse en espacios de organizaciones intermedias con el
fin de reclamar por mejores condiciones de seguridad en la zona, y
posteriormente con el Decreto muchas de las entidades que hoy
conforman los Foros formaron parte de los Foros Comunitarios.
Así es que en
esta parte de nuestro trabajo, exploramos, a través de
participación en las reuniones que realizan los Foros
Vecinales, las distintas estrategias que se generaron desde el ámbito
de aplicación de la ley (a partir de julio de 1998) el
Ministerio de Seguridad y Justicia, y sobre todo a través de
la Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad, así
como las contraestrategias que generaron dichos ámbitos, con
la intención de analizar, describir y explicar esta
“concepción de democratizar las políticas de
seguridad, a partir de la participación comunitaria”.
La elección del
Municipio de Quilmes como focalización territorial de nuestro
campo de observación se debió a varias causas que es
necesario mencionar:
La importancia que le
otorga el Ministerio a los foros de dicha Comuna, tanto en sus
publicaciones, como en las conferencias que brinda
La existencia de la
totalidad de los foros funcionando, por lo menos en lo que es la
cuestión formal de su implementación
La generación en
el municipio de Quilmes de la instancia de Interforos, un espacio en
el cual los integrantes y/o representantes de cada foro vecinal,
podía articular un accionar conjunto con los demás
foristas, frente a las autoridades municipales y/o policiales de su
zona.
En cuanto a la
conformación de cada foro, los mismos han tenido
especificidades que merecen destacarse sobre todo en lo que hace a la
integración de los mismos, así como a la fecha de
inicio de actividades, ya que el primer foro (Seccional policial 4ta,
Localidad de San Francisco Solano) dio comienzo a sus actividades
formalmente el 10 de junio de 1998, con 25 entidades presentes, 1 año
después el promedio de asistentes regulares a las reuniones no
supera las 10 entidades; en cambio el último se conformó
el 10 de marzo de 1999 (Seccional policial 6ta, Localidad de
Ezpeleta) con 8 entidades presentes, y actualmente funciona con
intermitencias.
De las 768 entidades de
bien público registradas hasta junio de 1999 en el padrón
que elabora la Dirección de Entidades de Bien Público
solo participaron un total de 139 en la conformación de los 9
Foros.
Es importante aclarar el
rol que ha jugado el estado municipal en la conformación de
los foros, ya que lo que en un principio era una invitación a
integrarlos, culmina transformándose en un llamado coactivo
para participar de los mismos.
En general lo que
aparecía en las reuniones de los foros es la necesidad de no
circunscribir la temática de la seguridad, a las cuestiones de
robos, hurtos o asesinatos, sino de enmarcarla, mas que en una
cuestión policial, en una cuestión social, es decir los
foristas adoptan una posición de actor social frente a una
situación determinada, generando una mirada propia sobre la
realidad.
Además este ámbito
que se ha generado desde la sanción del decreto y la ley, ha
permitido que los participantes incorporarán nuevas
estrategias para poder concretar sus aspiraciones sobre lo que ellos
consideran como sus prioridades a realizar frente a la problemática
de la seguridad en el municipio, así como resistencias,
las cuales nosotros consideramos contraestrategias, frente a las
estrategias que generan los distintos actores con que interactúan.
INTERFOROS
Interforos es el
nucleamiento de todos los Foros Vecinales del Municipio cuya misión
es apoyar y potenciar el accionar local de cada Foro y coordinar
acciones conjuntas. “Surgió como una necesidad. Al
principio, sobre todo, estábamos un poco solos. Fue una
necesidad de estar juntos, de apoyarnos”
Dentro del marco que
hemos delineado, este espacio (que funciona con reuniones
sistemáticas de los representantes de los 9 Foros, en general
cada 15 días, pero que pueden efectuarse ante circunstancias
extraordinarias), es donde se generaron las contraestrategias a
adoptar frente a: las propuestas del personal técnico y
profesional del Ministerio de Seguridad y Justicia sobre las
políticas de seguridad que se busca implementar, la relación
con el Intendente Municipal y los Miembros del Concejo Deliberante
sobre todo en lo que respecta a la Conformación del Foro
Municipal de Seguridad, las relaciones con las organizaciones
sectoriales, y los encuentros formales y no formales con los
funcionarios de la policía de seguridad (Jefatura
Departamental y Comisarios Jefes de las Comisarías de cada
circunscripción) y la policía con funciones judiciales
(Delegaciones Departamentales de Investigaciones). Respecto de esta
relación con la policía tambien en Quilmes existe una
particularidad que es la de reunirse una vez al mes con el Jefe de la
Departamental Río de La Plata Sur, tarea que según la
ley no le correspondería ya que excede el ámbito de
actuación de los Foros Vecinales, pero ellos lo realizan
debido a las demoras en la conformación de las otras
instancias de participación.
Por otra parte, es
importante mencionar que la instancia de Interforo ha tomado como
propio un proyecto de intervención social
que tiene su primera experiencia piloto en el Proyecto Itatí,
un proyecto que fue generado desde el Foro de la Seccional 2da, que
tiene jurisdicción sobre lo que se conoce como "Villa
Itatí", y además se encuentran en vías de
gestionar dos proyectos más a implementar en el Barrio IAPI
(Seccional 7ma) y San Francisco Solano (Seccional 4ta).
Por último es
necesario mencionar que este tipo de instancias generan
sistemáticamente un recorte del tipo de seguridad que
requieren y cuales son los ámbitos o lugares donde se
encuentran con inseguridades para "su integridad física,
la de su familia o su propiedad" es decir se convierten en
constructores de lo que se conoce como "mapa del delito" en
base a identificar "situaciones de peligro para la comunidad",
esta construcción, sin embargo no apunta en general a
identificar un peligro determinado, sino que mas bien se extienden en
identificar situaciones de riesgo o "ámbitos donde los
factores de riesgo pueden provocar situaciones delictivas"
según
palabras de los propios foristas.
PROYECTO
ITATI
Como hemos mencionado
anteriormente, este proyecto es una propuesta de los foristas de la
Jurisdicción 2da. hecha a Interforos, para armar una cuadrilla
de trabajo con jóvenes pertenecientes a “Villa Itatí”,
un asentamiento urbano que además de tener condiciones
sociales y económicas de alto riesgo y vulnerabilidad para la
población, es objeto de diversos operativos de seguridad por
parte de las fuerzas policiales. Desde Interforos se hizo el contacto
con la Subsecretaria de Relaciones con la Comunidad, que se hizo
cargo a través del IPE (Instituto Provincial de Empleo) y se
inscribió dentro del Programa de Respuesta Múltiple,
programa provincial articulado entre todos los organismos del
gobierno de la provincia, es decir no se generan programas sino que
se utilizan programas ya existentes.
En relación a este
proyecto el Director Provincial de Programas de Asuntos Comunitarios,
Marcelo Koyre, declaró que lo que hacen es transferir
parámetros analíticos para identificar la “estructura
de oportunidades de producción del delito”y este esquema
sirve para analizar la situación local concreta e influir en
el flujo de producción de “candidatos a víctimas y
candidatos a victimarios”. Se focaliza la población en
riesgo y se utilizan programas concretos adecuándolos a las
instituciones de la zona que ya venían prestando atenciones
específicas para lograr su cooperación.
El proyecto era para 14
jóvenes de 16 a 21 años, con DNI, primario completo y
que "estén relacionados con la delincuencia o las
adicciones, o que se encuentren en los márgenes de la
delincuencia" según comentarios de los propios foristas;
y consiste en hacer trabajo comunitario en el barrio e instituciones
barriales (mejoramiento de las sedes, arreglos de veredas, desagües,
etc.). Es un trabajo de 5 horas diarias de lunes a viernes, durante 6
meses (comenzó el 23 de junio de 1999 y terminó en
diciembre del mismo año), con una remuneración de $200
mensuales.
Este tipo de intervención
desplaza la idea de considerar a los sujetos como peligrosos, para
centrarse más bien en la noción de factores de riesgo
en una localización determinada y haciendo blanco allí
mismo a través de estrategias preventivas. Robert Castel
explica y profundiza detalladamente este desplazamiento,
especialmente cuando escribe que “un riesgo no es el resultado
de un peligro concreto del que es portador un individuo o incluso un
grupo determinado, sino que es un efecto de la correlación de
datos abstractos o factores que hacen más o menos probables la
materialización de comportamientos indeseables”
A partir de lo que
anteriormente expusimos sobre el nuevo rol que asume el Estado
neoliberal, el reposicionamiento de los sujetos y la reactivación
del papel de la comunidad, podemos ver como se estimula al individuo
y a las entidades intermedias a apropiarse de su destino. El discurso
de los técnicos del Ministerio hacia la gente y los foristas
de la “Villa Itatí” es demostrativo de esto, ya que
se les dice constantemente: “Ustedes son los protagonistas”
, “de la participación de ustedes mismos dependen” y
colocan la premisa de que la responsabilidad para que las cosas
funcionen es de todos, ya que “todos compartimos, todos
controlamos”. Discurso que la problemática de la
seguridad comparte con otras cuestiones como el trabajo, la
educación. Se instala entonces una nueva forma de sujeción,
se gobierna con la energía de los propios gobernados.
Pero también surgen nuevas resistencias o contraestrategias.
Para terminar, siguiendo
la conceptualización de Baratta podemos
inferir que este programa para “jóvenes marginales”
esta principalmente dirigido a aumentar la seguridad de los otros
habitantes (“candidatos a víctimas”) frente a estos
potenciales delincuentes (“candidatos a victimarios”), y
no dirigida a cambiar su situación de desventaja social.
Remarcando con mucho énfasis que no es lo mismo una cosa u
otra.
CONCLUSION
Con este recorrido,
mediante el cual hemos pretendido acercarnos a uno de los mecanismos
de participación comunitaria, los Foros Vecinales de Seguridad
y su funcionamiento en una zona determinada del conurbano bonaerense,
tratando de observar los espacios donde se corporizan las estrategias
y contraestrategias descritas; no pretendemos dar una explicación
definitiva sobre este mecanismo, sino hacer visibles algunas
características específicas que se generaron en este
ámbito. A partir de las cuales pudimos develar que la
participación comunitaria mas que avanzar hacia la
democratización de las políticas públicas
relacionadas con la problemática de la seguridad funciona como
una técnica mucho mas efectiva de control social desde el
Estado.
Por otra parte es
importante mencionar que durante el segundo semestre de 1999, la
cuestión de la seguridad estuvo insertada en el desarrollo de
la contienda electoral, y teniendo en cuenta que ninguno de las
propuestas electorales reconocía la participación
comunitaria a través de los foros como alternativa viable para
el tratamiento de la seguridad, lo que pudo observarse es que el
Ministerio de Seguridad y Justicia, comenzó a desarticular las
políticas que había implementado, profundizándose
dicha estrategia con la victoria de Carlos Ruckauf, quien es uno de
los principales defensores de la mano dura policial
Sin embargo el
Ministerio de Justicia lo que no abandono fue la actividad
propagandística de su proyecto, donde los foristas del
Municipio de Quilmes intervinieron en forma activa, actividad que
alcanzó su máximo pico en la Jornada sobre foros de
seguridad y participación comunitaria que se desarrollo en
octubre de 1999 en el Colegio Nacional Buenos Aires
Finalmente nos fue
posible generar una serie de interrogantes, muchos de los cuales ya
los hemos volcado a lo largo de la exposición referidos
especialmente a: ¿Qué tipo de participación
comunitaria se fomenta? ¿Como superar la dificultad de
encontrar espacios comunitarios que no estén viciados por las
prácticas clientelísticas generadas desde el Estado? ¿
Y, sobre todo, como recuperar una estrategia que aparece coptada por
los gestores de políticas desde el neoliberalismo, donde
actualmente surgen nuevos actores en la generación de
políticas públicas en la prevención del delito?
Tal vez la respuesta a
muchos de estos interrogantes pueda hallarse partiendo del
reconocimiento de que existen poblaciones enteras de excluidos que
desean recuperar su pertenencia social, tener la “seguridad”
de que sus derechos sean reconocidos, como bien señala Colin
Sumner, colocándonos en un nuevo escenario, “el “nuevo
control social” debe, simplemente, ser una expresión
de las visiones de la mayoría cuyas necesidades no son
actualmente satisfechas... Se trata de un “control social”
que tiende a una recuperación de la democracia. Su vocabulario
debe incluir tales términos como acceso, medios, audiencias,
apertura, información, sentido común, conocimiento
práctico, debate libre, no violencia y responsabilidad. Su
práctica requiere nuevas formas de instituciones políticas,
estrategias de bienestar, bases morales y comunicación de
masas”.
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