De manera cotidiana tanto el ciudadano normal, como el personal que trabaja al servicio de las administraciones públicas y otros profesionales nos vemos obligados a entablar relaciones de diferente carácter con la Administración. Esta relación, la cual es percibida y vivida como todo un entramado de trabas burocráticas, debe de ser interpretada como una garantía al ciudadano en el ejercicio de sus derechos.

España fue en materia de procedimiento administrativo pionera a nivel mundial con la Ley de Bases de Procedimiento Administrativo de 19 de octubre de 1.889 (conocida como “Ley Azcárate”).

El procedimiento administrativo, como señalaba la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958 (de ahora en adelante LPA) en su Exposición de Motivos es “el cauce formal de la serie de actos en que se concreta la actuación administrativa para la realización de un fin”.

La Administración, para dictar actos administrativos, no puede actuar a su libre albedrío, sino que ha de seguir unos trámites previamente establecidos que, si bien pueden llevar a pensar que no es más que un complejo proceso de trámites, éstos están previstos como garantía en un doble sentido:

1. que el acto que derive del procedimiento sea ajustado al ordenamiento jurídico, es decir, la Administración no puede salirse del procedimiento ni alterarlo y si lo hace será un acto viciado y podrá ser inválido.

2. que el propio administrado pueda, por el examen del mismo, fiscalizar la actuación de la Administración.

El procedimiento administrativo, se materializa en el expediente administrativo entendiendo por éste “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, conforme al art. 164,1º del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por R.D. 2568/1986, de 28 de noviembre (en lo sucesivo ROFRJEL).
El procedimiento es el sistema a través del cual se crean actos administrativos, el cual está formado por una serie de fases secuenciadas. El expediente, por tanto, no equivale al procedimiento administrativo ya que en el expediente se incorporan los documentos de ese procedimiento y además los correspondiente a los recursos que se pueden interponer contra la resolución que ponga fin al mismo, así como los correspondientes a la ejecución forzosa, la cual por sí misma ya es constitutiva de un procedimiento diferente.

Por su parte el art. 164.2º del ROFRJEL establece que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricados y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación”.

La nueva normativa reguladora del procedimiento administrativo, contenida en la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC en lo sucesivo) establece como clasificación básica y esencial del procedimiento administrativo, la que distingue entre procedimiento administrativo común ó general aplicable por igual a todas las Administraciones Públicas y contenido en esta Ley, y diversos procedimientos especiales sirvan de ejemplo el de las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales, el de la exigencia de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas contenidos tanto en la propia Ley como en otras leyes.
El procedimiento administrativo es el elemento formal del acto administrativo, es la forma de integración de la voluntad administrativa, para la consecución del acto final (acto administrativo).

La referida Ley 30/1992 de 26 de noviembre, lejos de ser considerada solamente como un mero conjunto de trámites procedimentales debe entenderse como un conjunto de derechos (no sólo los recogidos en su art. 35), en el que detrás de cada trámite del procedimiento, se intenta salvaguardar el derecho del ciudadano. Así, por ejemplo, el trámite de audiencia es algo más que un mero trámite por lo que podemos afirmar que la Administración, incumple el trámite cuando lo realiza como un mero formalismo.

El art. 50 LRJAP y PAC viene a realizar una nueva clasificación del procedimiento administrativo atendiendo al tiempo en que ha de desarrollarse al distinguir entre procedimiento ordinario y procedimiento de urgencia, que puede acordarse de oficio ó a petición del interesado “cuando razones de interés público lo aconsejen”.

Para García de Enterría, los procedimientos administrativos pueden ser:

1. Declarativos:

2. Ejecutivos

3. De simple gestión

Así mismo una nueva clasificación del procedimiento administrativo nos puede llevar a diferenciar entre:

1. Procedimiento administrativo en vía de gestión ó en vía de recurso.

2. Procedimiento administrativo común y específico.

3. Procedimiento general y procedimiento especial.

4. Procedimiento ordinario y de urgencia.

5. Procedimiento de creación de actos y de eliminación de actos.

2-. REGULACION JURIDICA

En la actualidad, la regulación jurídica, sobre la que “descansa” el procedimiento administrativo español, podemos decir que es la siguiente:

• Arts. 31, 32, 33, 34,1º, 36, 37, 38 y 39 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, los cuales tienen rango reglamentario, a tenor de lo dispuesto en la Disposición Derogatoria Única de la Ley 6/1197 de 14 de abril de Organización y Funcionamiento de la Administración General de Estado (LOFAGE en lo sucesivo).

• La propia LRJAP y PAC (modificada sustancialmente por diferentes leyes, y en especial por la Ley 4/1999 de 4 de enero).

• La normativa que a esta Ley se remite, sobretodo respecto a determinados procedimientos especiales.

La LRJAP y PAC, consta de 146 artículos, encuadrados en un Título preliminar, que trata “del ámbito de aplicación y principio generales” y diez Títulos más que, versan respectivamente, sobre:

1-. De las Administraciones Públicas y sus relaciones (Título I).

2-. De los órganos de las Administraciones Públicas (Título II).

3-. De los interesados (Título III).

4-. De la actividad de las Administraciones Públicas (Título IV).

5-. De las disposiciones y los actos administrativos (Título V).

6-. De las disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos (Título VI).

7-. De la revisión de los actos en vía administrativa (Título VII).

8-. De las reclamaciones previas al ejercicio de las acciones civiles y laborales (Título VIII).

9-. De la potestad sancionadora (Título IX).

10-. De la responsabilidad de las Administraciones Públicas y de sus autoridades y demás personal a su servicio (Título X).

Además, consta de diecinueve Disposiciones Adicionales, dos Disposiciones Transitorias, una Disposición Derogatoria y una Disposición Final.

En cuanto al ámbito de aplicación de la LRJAP y PAC, su art. 1, establece que ésta se aplicará a todas las Administraciones Públicas, considerando que quedan sujetas a su ámbito de aplicación (art.2):

• La Administración General del Estado.

• Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

• Las entidades que integran la Administración Local.

Así mismo, las Entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia vinculadas ó dependientes de las Administraciones Públicas tendrán igualmente la consideración de Administración Pública, quedando sujeta su actividad a esta Ley cuando ejerzan potestades administrativas sometiéndose en el resto de su actividad a lo que dispongan sus normas de creación.

La Disposición Final de la LRJAP y PAC (modificada por Ley 4/1999) autoriza al Consejo de Ministros a dictar cuantas disposiciones de aplicación y desarrollo de la presente Ley sean necesarias.

La Ley 30/1992 sobre LRJAP y PAC establece como objetivos los siguientes:

• El reconocimiento de los derechos de los ciudadanos y su participación en las estructuras de actuación administrativa.

• La responsabilidad de los órganos administrativos y de su personal por las actuaciones de las Administraciones Públicas.

• La agilización de la tramitación, la proscripción del silencio administrativo (no conseguida) y la simplificación del sistema de recursos administrativos.

• La utilización de las nuevas tecnologías informáticas como un instrumento normal en la relación jurídica con los ciudadanos.

• La cooperación y coordinación entre las Administraciones territoriales que permita una mayor fluidez y acercamiento de los ciudadanos a la Administración Pública en su conjunto y a cada una de ellas.

3-. PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

Entre los principios del procedimiento administrativo señalamos:

• Principio de oficialidad (arts. 74.1 y 78.1) supone que, a instancia del interesado, se inicia un procedimiento sin que éste tenga la necesidad de recordar a la Administración de los trámites que tiene que realizar

• Principio “in duvio pro actione”: en caso de que existan pequeños errores formales el procedimiento sigue su cauce.

• Principio de contradicción: en el procedimiento administrativo, hay distintos intereses en juego (el de la Administración y el de el administrado), por lo que todos los afectados en el correspondiente procedimiento han de ser llamados en el correspondiente procedimiento (art. 84.1 relativo al trámite de audiencia y art. 85.3 relativo a la actuación de los interesados)

• Principio de igualdad y contradicción: que, aparte de su significación constitucional (art. 14 CE), en el plano puramente procedimental: por un la-do, obliga a que "en el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se de orden motivada en contrario, de la que quede constancia" (art. 74.2); por otro, que cuando en los actos de instrucción requieran la intervención de los interesados "el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el procedimiento" (art. 85.3 Ley 30/1992).

• Principio de celeridad: por un lado, supone que "se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan una impulsión simultánea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo" (art. 75.1 LRJ-PAC). Por otro, que "al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, debe consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido al efecto" (art. 75.2 LRJ-PAC)

• Principio de imparcialidad: todo funcionario ó autoridad, que tramite ó resuelva un procedimiento debe ser imparcial en la tramitación del mismo, de tal manera que se conexiona esto con la abstención y recusación en el procedimiento administrativo (arts. 28 y 29). Igualmente el art. 74.2 se puede conexionar con este principio.

• Principio de veracidad: el procedimiento administrativo, persigue averiguar la verdad con respecto a lo que esté expuesto en el expediente. El art. 80 refleja este principio en relación con la prueba.

• Principio de exigencia de legitimación: el principio de exigencia de legitimación exige que la persona considerada como parte debe acreditar un interés directo, personal y legítimo que pueda resultar perjudicado por la resolución producida por el procedimiento.

• Principio de publicidad: art. 35.a (derecho de conocer el expediente y de exigir a la Administración Pública que de copias a los interesados) y art. 86 en el que se regula la información pública como una de las fases del procedimiento.

• Principio de gratuidad: el procedimiento administrativo normalmente es gratuito, aunque determinados procedimientos están sujetos a tasas establecidas por ley. (Disposición Adicional 4ª).

• Principio de responsabilidad de las Administraciones públicas y del personal a su servicio: es un derecho de los ciudadanos (art. 35.j) de la Ley 30/1992) y cuyo procedimiento de exigencia de responsabilidad se regula en el Título X de la LRJ-PAC. Por otra parte, se encuentran manifestaciones en esta Ley, prácticamente, en cada uno de los trámites procedimentales, en los que aparece una llamada a la responsabilidad en que incurre el funcionario al que sea imputable su incumplimiento (arts. 41, 42.7, 74.2, 79.2, y 83.3, entre otros).

• Principio de economía procedimental: economía procesal significa flexibilidad y simplificación de los trámites procedimentales. Si acaso debe hablarse de economía "procedimental"

• Principio de comodidad para los interesado: los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales ó profesionales (art. 85.1).

• Principio antiformalista. El interesado puede alegar y presentar los documentos que crea necesarios para el procedimiento y en su favor (art. 79.1)

Sin embargo, y a pesar de los avances que plantea la Ley 30/1992, no queda del todo clara ya que hay causas de anulación que el legislador encuadra bien tanto en el art. 62 como en el art. 63. Igualmente ocurre con los vicios de procedimiento al no estar claro si son calificados de nulos ó anulables; el Tribunal Supremo establece, que es suficiente que haya un sólo defecto, para considerar el acto como nulo. Sin embargo el art. 63 establece que existe anulabilidad, cuando haya un defecto de forma (que hay que entender como procedimental), es decir, cuando la Administración no considere un procedimiento adecuado estamos ante un caso de anulabilidad,
Por tanto, los vicios de forma pueden dar lugar tanto a nulidad, a anulabilidad ó irregularidad (en este caso no tiene consecuencias invalidantes). Dependerá, por tanto, de la valoración que realice el juez.

Los trámites del procedimiento son fungibles, es decir, son intercambiables. Sirva de ejemplo la audiencia al interesado. Detrás de este trámite, está el derecho del particular a ser oído antes de dictar resolución; puede ocurrir que no se cumpla literalmente con los términos del procedimiento cuando da la oportunidad de que el particular alegue, en varios momentos.

Por otro lado, mencionar que la Administración es “juez y parte” en el procedimiento administrativo, cosa que no ocurre en el procedimiento judicial, ya que “atacamos” un acto de la Administración y es ella la que decide.

La Ley 30/92 no utiliza el término administrado pasándose a llamar éste interesado ó ciudadano (art. 31). El administrado es toda persona natural ó jurídica relacionada con la Administración Pública. El ciudadano es toda persona natural ó nacional de un país relacionada ó no con la Administración. Interesado es toda persona natural ó jurídica relacionada con la Administración Pública, sea ó no ciudadano del país. Interesados, según el art. 31 a, b, c y ss de la Ley 30/1992 son:

1. los que promueven el procedimiento como titulares de derechos ó intereses legítimos, el que lleva el escrito a la Administración para iniciar el procedimiento es el interesado principal. Además están los terceros interesados.

2. los titulares de derechos subjetivos que pueden verse afectados por la resolución que se dicte en un momento determinado,

3. los titulares de intereses legítimos que se vean afectados por una determinada resolución, siempre que se personen en el procedimiento antes de que se dicte resolución administrativa.

Tanto los titulares de derechos subjetivos como los titulares de intereses legítimos (siempre que se hayan personado entes de que haya resolución definitiva) tienen que ser llamados por la Administración. Entendemos por derechos subjetivos aquellos que están escritos en las normas, en el Ordenamiento Jurídico de forma expresa (Constitución, Código Civil, Ley de Arrendamientos, etc.). Por su parte, los intereses legítimos no están establecidos en la Ley sino protegidos por ella. El interés supone cualquier situación de aumento de beneficio ó perjuicio. En definitiva, los derechos están establecidos en la Ley y los intereses legítimos son los que nacen del conflicto de la vida.

El art. 35 hace referencia a los derechos del ciudadano, pero no de los de cualquiera, sino del interesado en el procedimiento. El interesado es la persona (física ó jurídica, ciudadano ó no) que interviene en el procedimiento, es decir, que está legitimado en el procedimiento. Se trata de un término procedimental pues al margen del procedimiento no existen interesados. En concreto el art. 35 de la Ley 30/92 establece que “los ciudadanos, en sus relaciones con las Administraciones Públicas, tienen los siguientes derechos:

• A conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados, y obtener copias de documentos contenidos en ellos.

• A identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.

• A obtener copia sellada de los documentos que presente, aportándola junto con los originales, así como a la devolución de éstos, salvo cuando los originales deban obrar en el procedimiento

• A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto de Ordenamiento Jurídico.

• A formular alegaciones y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución.

• A no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables, al procedimiento de que se trate, ó que ya se encuentren en poder de la Administración actuante.

• A obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos ó técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones ó solicitudes que se propongan realizar.

• Al acceso a los registros y archivos de las Administraciones Públicas en los términos previstos en la Constitución y en ésta u otras Leyes.

• A ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones.

• A exigir las responsabilidades de las Administraciones Públicas y del personal a su servicio, cuando así corresponda legalmente.

• Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las Leyes. “

Las fases del procedimiento administrativo, vienen recogidas en el Título VI de la Ley y recogidas en los arts. 68 a 92. No es imprescindible que todas las actuaciones de cada fase se tengan que dar necesariamente en todos los procedimientos, ya que en determinados procedimientos algunas actuaciones no son necesarias, las actuaciones se darán según la naturaleza y las exigencias propias del procedimiento concreto en cada caso. En concreto la ley 30/92 establece como fases del procedimiento administrativo las siguientes:

1. Iniciación

2. Instrucción

3. Terminación

Algún sector doctrinal, considera fase la ordenación pero en realidad, y según la propia ley, regula aspectos no relativos a una fase, sino principios aplicables a todas las fases señaladas por la Ley, con lo cual no es fase en sí misma. Otros autores consideran la fase la ejecución, pero ésta es otro procedimiento diferente aunque se integre en el mismo expediente que el procedimiento y sus recursos.

BIBLIOGRAFÍA