Por:
Myrian Veras Baptista * (Datos sobre la autora)

"Não, não tenho caminho novo. O que tenho de novo é o jeito de caminhar".

Tiago de Mello

Este estudo é uma primeira aproximação para apreender, a partir da análise da atual conjuntura de oferta de serviços, imbricada em estruturas relacionais fragmentadas, quais as demandas e os desafios que são postos para a construção de uma nova dimensão de trabalho com adolescentes com processo por prática infracional - a intervenção em rede. A proposta é desenvolver uma nova perspectiva de apreensão dos elementos que compõem a questão desse adolescente em situação especial e desenhar o sistema de apoio existente e o necessário para equacioná-la.

A abordagem deste objeto se justifica pela ampla reflexão que está havendo nas diferentes instâncias governamentais e não governamentais sobre o agravamento da questão da infração juvenil e a urgência de se repensar a infra-estrutura necessária para equacioná-la sob a égide do novo paradígma legal, representado pelo art. 227 da Constituição Federal e pelo Estatuto da Criança e do Adolescente, promulgado em 1990 (Lei 8069), e pelos documentos internacionais, ratificados pelo país.

Esse novo paradígma legal determina que os adolescentes gozem de todos os direitos inerentes à pessoa humana, inclusive de proteção integral, sendo-lhes asseguradas por lei ou por outros meios, todas as oportunidades e facilidades, a fim de lhes facultar o desenvolvimento fisico, mental, moral, espiritual e social. A realidade, no entanto, é que a garantia em lei destas prerrogativas não modificou e tampouco corrigiu as contradições existentes entre as necessidades reais apresentadas e a satisfação das mesmas no campo da atenção à criança e ao adolescente no Brasil. Isto porque a igualdade jurídica não elimina as desigualdades de ordem econômica, social e cultural.

Desta forma, constata-se a existência de demandas não satisfeitas desse segmento da população por serviços que respondam aos seus direitos, principalmente, em razão do esgarçamento das instituições sociais que mantém um sistema precário de prevenção, terapia e apoio. Este fato se torna ainda mais grave se se atenta ao modo como são operacionalizadas as medidas sócio-educativas previstas no Estatuto da Criança e do Adolescente para serem aplicadas em casos de jovens a quem se imputa uma infração.

A passagem do paradígma das necessidades para o paradígma dos direitos supõe a mudança de perspectiva face à questão e a reconstrução da "cultura" até agora vigente sobre os modos de agir face ao adolescente em conflito com a lei, nas várias instâncias da intervenção.

Na presente conjuntura, embora o discurso legal já se articule em torno do reconhecimento de direitos, este processo de consolidação do novo paradígma vem sendo bloqueado, como bem analisa Yasbek (1997-9) pela crescente subordinação das políticas sociais à lógica das reformas estruturais para establização da economia. Estas reformas levam à redução das responsabilidades do Estado no campo das políticas sociais, o que tem significado uma deterioração dos serviços sociais públicos, comprometendo a qualidade e a equidade dos serviços e tornando o caminho das mudanças extremamente lento e contraditório. A evidência desse bloqueio se configura tanto na retração de investimentos, quanto no não equacionamento da precariedade das práticas que, cada vez mais, vêm acentuados seus traços de improvisação, inoperância e impotência.

Nesse quadro, a atenção ao adolescente em conflito com a justiça tem sido tratada mais como um conjunto de praticas, sem conexão entre sí nem com as propostas politicas expressas pelo novo paradígma e, principalmente por falta desse apoio, tem se acentuado a fragilidade de programações com propostas renovadoras, retardando o estabelecimento de condições mínimas de atendimento, que permitiriam que o adolescente, ainda que respondendo a uma sentença por infração, tivesse a possibilidade de se afirmar como cidadão, sujeito de direitos.

Nesse contexto, técnicos e grupos da sociedade civil preocupados com a questão, sentiram-se desafiados a construirem respostas que, de alguma forma, permitissem a superação dos limites impostos por essa conjuntura. Numerosas conferências, seminários e foros, tanto nacionais como internacionais, vêm contribuindo constantemente para motivar reflexões em torno desses problemas e do desafio de implementar um projeto que articule ações efetivas, voltadas para o desenvolvimento e proteção de adolecentes em conflito com a lei. Foi-se evidenciando que essa articulação, como uma alternativa estratégica, teria por objetivo viabilizar a interação e a criação de mecanismos de coordenação e de pressão entre os diversos serviços das diferentes organizações dedicadas ao enfrentamento da questão e ao desenvolvimento de outras instituições que se fizessem necessárias.

No entanto, a operacionalização desta proposta ressente-se ainda de trabalhos científicos que respaldem proposições efetivas que possibilitem alcançar resultados capazes de causar impactos eficazes. Trata-se de ultrapassar a análise de intituições específicas, de atenção fragmentada, para procurar alcançar a compreensão do movimento real que ocorre na articulação das instituições que compões essa trama. Compreender as pressões e tensões que percorrem essas redes e que compõem as relações internas de cada instituição. Verificar com maior intensidade em que medida as instituições (formais e informais) nas relações que estabelecem com o Estado, são modificadas por este ou comportam efeitos político- institucionais relevantes (Scherer-Warren, 1993, p.24). De partida, por exemplo, podemos afirmar que não existem ainda estudos concretos que permitam estabelecer com mais clareza os contornos dessa rede e as diferentes instâncias de sua intervenção.

Ao nível dessas proposições foi gestada a da criação de uma rede articulada e/ou de um sistema integrado de promoção e defesa de direitos de crianças e adolescentes (NOGUEIRA NETO, 1997) - em nível de proteção jurídico-social - que complementaria a proteção assistencial especial existente, tendo como público alvo as crianças e adolescentes em "circunstâncias especialmente difíceis". Esta rede ou sistema se fundamenta no princípio de que os direitos das crianças e dos adolescentes além de serem declarados em função de necessidades/interesses e atendidos concretamente pelo Estado, devem ser defendidos, isto é, deve haver uma infra-estrutura que permita que eles sejam reparados quando infringidos ou violados, responsabilizando-se os seus infratores ou violadores.

Essa dimensão necessária de articulação política em rede e integração operacional em sistemas descentralizados e/ou deconcentrados é também ressaltada no documento "A implementação das medidas sócio-educativas previstas no Estatuto da Criança e do Adolescente" (Volpi, org.,1997: 42-44) o qual afirma que "o conceito de rede está inserido na própria definição do ECA sobre a política de atendimento como um conjuto articulado de ações governamentais e não governamentais da União, do Estado e do Município. Este conjunto articulado de ações deve considerar a distinção entre Estado e sociedade civil, estabelecendo papeis claramente delimitados para ambos".

São componentes necessários dessa articulação, as ações decorrentes das políticas sociais básicas - educação, saúde, assistência social - e dos programas especializados - campos clássicos de atividades na área, constituídos por uma agregação simultânea de ações próprias do poder executivo e do poder judiciário.

Estudos sobre gestão municipal dos serviços de atenção à criança e ao adolescente, realizados pelo Instituto de Estudos Especiais da PUCSP (Carvalho,1995: 7) mostram que as políticas sociais básicas referidas, "mesmo obedecendo aos princípios da descentralização e da municipalização - movem-se setorialmente, não se interrelacionam, deixando assim de responder às necessidades para que foram pensadas".

As aproximações à realidade das intervenções nos campos clássicos de atividades na área do adolescente em conflito com a lei, realizadas no bojo de pesquisas do Núcleo de Estudos sobre a Criança e o Adolescente da PUCSP, levou-nos a considerar que este é o grupo que está mais à descoberto em termos de infra-estrutura de apoio. É evidente a ausência de um projeto político nacional capaz de superar os desafios postos pela condição peculiar desses jovens. Os organismos estatais e não governamentais de atenção às crianças e aos adolescentes, que não têm infra-estrutura básica sequer para dar conta daqueles que apresentam problemas carenciais, mostram-se sem condições para atender a este segmento, que exige uma ação bem mais complexa e especializada. Nesse sentido, é também evidente a ausência de propostas metodológicas eficazes para essa ação.

Uma das características principais dos programas oficiais de atenção a esse segmento da adolescência, principalmente os referentes à privação de liberdade e à semi-liberdade, é que eles, via de regra, se concentram nas áreas metropolitanas. Além do sentido de injustiça e de impropriedade entranhado nessa realidade face à nova legislação, esta concentração se constitui indubitavelmente em um elemento de prejuízo para o alcance da eficácia da ação proposta. Essa centralização também tem levado a que aspectos operativos da intervenção dependam desnecessariamente de organismos estaduais, ficando a responsabilidade e a iniciativa municipal e comunal progressivamente substimadas e frustradas.

Cabe ainda ter presente que as poucas políticas definidas para esse segmento da adolescência, além das de controle e/ou privativas de liberdade, se resumem em propostas de programas e ações compensatórias através das quais fluem ações pontuais de apoio sócio-educativo e de inserção precária no mercado de trabalho: isto porque as possibilidades de trabalho de jovens com história de prática infracional, na atual crise econômica - com a demanda por emprego muito superior à oferta de trabalho - são extremamente desfavoráveis. Ainda, se o acesso é problemático, a manutenção no trabalho também é: curtos períodos de trabalho são seguidos por longos períodos de inatividade, levando a uma situação de desesperança e/ou de revolta.

Este quadro de atenção e apoio ao adolescente é referido à cultura da tutela, ao modo de trato da pobreza pelo qual "para os pobres bastam programas pobres" (Faleiros, 1993: 2), o que aponta para a necessidade de inovação na intervenção, no sentido da construção de estratégias que garantam a autonomia para a sobrevivência dos jovens, sem que eles sejam impelidos à reincidência infracional.

A sociedade civil vem assumindo de forma crescente a sua responsabilidade no enfrentamento da questão. A presença ativa dos Conselhos de Direito e dos Conselhos Tutelares e de organizações não governamentais vêm se constituindo em fator decisivo no processo de gestão e de operação das políticas no setor: todos os Estados e um grande número de municipios têm seus Conselhos e Fundos aprovados e em funcionamento. Também, o setor privado - o chamado Terceiro Setor - se faz cada vez mais presente no sistema de proteção e defesa da criança e do adolescente.

Estes fatos configuram importantes pontos de apoio para a implementação de uma estratégia inovadora que tem como suposto "a retaguarda de uma sociedade organizada, capaz de assegurar a efetividade de suas ações, programas e projetos" (Yazbek, 1997:10). Segundo os técnicos e os grupos da sociedade civil já mencionados (rodapé nº 4), essa estratégia passaria pela implantação de um sistema de redes, descentralizado e participativo que reordenaria as competências e atribuições das Organizações Governamentais e Não Governamentais nos diferentes níveis espaciais da intervenção: nacional, estadual e municipal. Esse processo de redefinição teria garantido seu cunho democrático na medida em que o controle de seu desenho, de sua implantação e de seu funcionamento fosse de responsabilidade dos conselhos paritários de defesa da criança e do adolescente definidos pelo ECA (CONANDA, CONDECAs e CMDCAs).

CONFIGURAÇÃO DA REDE

Em termos gerais poder-se-ia dizer que o "atendimento em rede" da questão do adolescente com processo por prática infracional se constitue pela articulação em torno desse interesse comum, de um conjunto amplo e dinâmico de organizações diversas, com expectativas e valores culturais compartilhados, que realizam ações complementares em um processo unitário e coerente de decisões, estratégias e esforços.

Essas ações em parceria, realizadas por "unidades operacionais independentes 'credenciadas' e interdependentes com relação aos processos operacionais que compartilham" (Gonçalves,1991: 4) se traduzem "em vínculos horizontais, de interdependência e complementaridade "(Carvalho e Guará,1995:10) interconectando agentes, serviços, produtos e os diversos tipos de organizações. Essa perspectiva ultrapassa a noção, presente no senso comum e na burocracia do Estado, "de cadeia de serviços similares, subordinados, em geral a uma organização que exerc(e) a gestão de forma centralizada e hierárquica" (Carvalho e Guará, op.cit.: 10).

A dimensão nacional da questão e o seu carater estrutural e multisetorial fazem com que as estratégias e os esforços devam ser concebidos e projetados em coerência com os ditames legais constituídos para esse segmento da população adolescente em situação peculiar. Isso significa que as políticas e as ações direcionadas ao adolescente com processo por prática infracional devem se assentar em instâncias estabelecidas pelo ECA para controle e flexibilização dos processos: são os Conselhos de Direitos da Criança e do Adolescente, os Conselhos Tutelares e os Fundos de Apoio Financeiro. Ainda de acordo com essa concepção, o atendimento em rede deve ter presente o carater nacional e integral da questão, o que significa uma integração crítica às políticas, às metas, às estratégias e aos programas estabelecidos nos diferentes níveis do sistema de atendimento do país.

Da mesma forma, a efetividade desse tipo de ação vai depender de sua consistência e legitimidade em relação às condições gerais e demandas da sociedade: ela precisa ser compatível tanto com o contexto histórico, cultural e político no qual tem de operar, quanto com a política social mais ampla, destinada a assegurar a elevação progressiva dos níveis de vida da população.

As ações previstas nesse tipo de atendimento têm por proposta abarcar os diferentes ângulos de necessidades e direitos imbricados nessa problemática e equacionar os desafios considerados substantivos na atenção a esse jovem. Desta forma, se situam em campos e níveis tão diversos quanto diversos são os elementos que compõem a estrutura do problema, não se limitando ao campo específico do controle, nem à atenção setorialmente limitada a um número reduzido de jovens. Pelo contrário, em uma perspectiva de unidade e coerência, suas decisões, esforços e estratégias, devem projetar-se sobre cada um dos fatores que configuram a estrutura do problema abarcando, equacionando não apenas suas expressões mais evidentes, mas também seus fatores geradores.

Essa projeção, além de prever um conjunto de instrumentos e meios operacionais que correspondam à complexidade e às dimensões da problemática, e aos objetivos definidos para o seu enfrentamento, centra-se na unidade de orientação e de ação da política, na perspectiva da complementariedade das ações e da superação das divergências. Para tanto, é indispensável a coerência e a compatibilidade entre esses meios e instrumentos e seus respectivos campo de aplicação. Isto significa que o esboço desse atendimento em rede deverá levar em conta as limitações e as possibilidades estruturais e institucinais das conjunturas nos diferentes níveis.

São componentes necessários dessa articulação, as ações decorrentes das políticas sociais básicas - educação, saúde, assistência social - e dos programas especializados - campos clássicos de atividades na área, constituídos por uma agregação simultânea de ações próprias do poder executivo e do poder judiciário. Nesta articulação, conforme lembra Faleiros (1997: 120-124), a natureza das relações ultrapassa os contactos interfaces e a interconexão de serviços: são relações que se assumem como estratégias de poder na busca não só de identidade dos diferentes grupos, mas de desenvolvimento de resistências ao constituído, de construção de alternativas à ação vigente e à sociedade existente. Para que isso se concretize, são articuladas outras redes e forças, não se limitando à intermediação entre uma e outra rede, mas buscando articular processos de polarização, de composição e de conflitos que permitam a consolidação de um poder capaz de enfrentar (em várias frentes) os problemas vividos.

Essas reflexões levam a concordar com Gonçalves (1991: 4) quando lembra que os agentes e organizações participantes dessa dinâmica "não se conectam apenas a uma rede, mas a várias redes que processam informações tecnológicas ou serviços de interesse comum" . Essa idéia traz impregnada a imagem de um "tecido de vínculos e relações os quais dão origem a diferentes redes sociais, que se articulam entre sí e se entrecruzam na satisfação das necessidades humanas" (Carvalho e Guará, op. cit.: 13).

Na perspectiva de formular um referencial analítico para essa rede de redes, Carvalho e Guará (op. cit.: 13-28) localizam os diferentes espaços e âmbitos nos quais elas se configuram:

• As redes sociais espontâneas (Carvalho e Guará, op. cit.:15)- se tecem no espaco local, a partir de conexões informais "de vínculos mais ou menos fortes" (Faleiros, op.cit.), tendo por base as relações primárias, interpessoais e espontâneas. Incluem a familia, os amigos, a vizinhança, o trabalho, a rua, o quarteirão, a comunidade, a Igreja. Sua ação se faz através de relações de reciprocidade, circulação de informações e prestação de serviços imediatos.

• As redes de serviços sociocomunitários (Carvalho e Guará, op. cit.:15-16) têm como protagonistas históricos os agente filantrópicos e as organizações comunitárias (a Igreja, a Sociedade Amigos de Bairro). Estas redes produzem serviços assistencias de carater mutualista (serviços ambulatoriais, creches, abrigos); desenvolvem mutirões para moradia, manutenção de equipamentos, limpesa urbana; organizam clubes de mães, festas comunitárias, cooperativas; e implementam serviços de desenvolvimento de cidadania, melhoria ambiental e da qualidade de vida.

• As redes setoriais públicas (Carvalho e Guará, op. cit.:18-25), se estruturam a partir do espaço público em função de necessidades tidas como direitos dos indivíduos. Prestam serviços específicos e especializados, consagrados pelas políticas públicas setoriais - educação, saúde, habitação, etc.

• As redes setoriais privadas (Carvalho e Guará, op. cit.:18) são redes que, por serem de carater privado, seguem as leis do mercado, oferecendo seus serviços mediante pagamento. Embora acessíveis a uma parcela restrita da população, estas redes constumam estender-se, via convênio, aos trabalhadores do mercado formal.

• As redes sociais movimentalistas(Carvalho e Guará, op. cit.:16-18), que conformam-se como movimento social de denúncia e de vigilância e luta reinvindicatória por melhores condições de vida e pela afirmação de direitos. Constituem-se a partir da articulação de grupos sociais de naturezas e funções diversas, ligados através de relações interpessoais. Estas redes oxigenam todas as demais, assumindo o papel de instituintes de novas demandas de justiça.

A rede (ou trama?)

Tendo por referência esses espaços e esses âmbitos, este estudo busca compreender as interconexões entre os apoios formalizados, instituídos, e os apoios informais, espontâneos. As conexões entre as diferentes naturezas de apoio e os suas diferentes dimensões - a comunitária e a supra-nacional, o micro e o macro, no sentido de buscar uma recomposição do tecido institucional que conduza ao atendimento das necessidades, carecimentos e direitos, do adolescente.

BIBLIOGRAFIA DE REFERÊNCIA

YAZBECK, Maria Carmelita (1997) "Globalização, precarização das relações de trabalho e seguridade social" in Cadernos ABONG nº 19. Conjuntura, Assistência Social e Seguridade Social. São Paulo, ABONG, pp 5-10.