CELS

CENTRO DE ESTUDIOS

LEGALES Y SOCIALES

Afiliado a la Comisión Internacional de Juristas (Ginebra). Liga Internacional por los Derechos Humanos (New York). Corresponsales de la Federación de Ligas de Derechos Humanos (FIDH –París). Miembros de la Organización Mundial Contra la Tortura (OMCT –Ginebra)

Informe final de seguimiento de la Conferencia Mundial contra el Racismo, Sudáfrica 2001

Introducción

Entre el 31 de agosto y el 7 de septiembre se realizó en la ciudad de Durban, Sudáfrica, la “Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia”, bajo el auspicio de la Organización de Naciones Unidas. Esta reunión de Estados tenía como principal objetivo, lograr un mayor y unificado compromiso de los gobiernos en la lucha contra las distintas formas de discriminación, xenofobia e intolerancia.

Sin embargo, a través de la cobertura periodística nacional e internacional, se abordó en forma casi exclusiva el debate en torno al conflicto de Medio Oriente y el retiro de Estados Unidos e Israel en razón del modo en que se definía esta cuestión en el documento del Foro de ONGs y en las discusiones entre los gobiernos sobre el contenido de la declaración final de la Conferencia Mundial. La ausencia de Estados Unidos abrió la posibilidad de que esta actitud fuera acompañada por la Unión Europea (15 Estados), Canadá y Australia, quienes finalmente permanecieron hasta el final de la reunión.

Sobre este punto, resulta importante considerar que si bien Estados Unidos alegó la cuestión de Medio Oriente como la causante de su retiro, su actitud, incluso desde el proceso preparatorio, ha sido verdaderamente reticente y restrictiva en lo que hace al compromiso para que la Conferencia resultara un éxito. Más aún, en algunas cuestiones como las reparaciones, el status de los pueblos indígenas y los derechos de los migrantes, sus intervenciones a lo largo de todo el proceso han estado dirigidas básicamente a obstruir la búsqueda de consenso entre los Estados.

Ese abordaje prácticamente monotemático del encuentro ha limitado la visibilidad de numerosos problemas relacionados al racismo, la discriminación y la xenofobia. La Conferencia Mundial contra el Racismo representó, sin embargo, una oportunidad importante para la reflexión y análisis de toda la comunidad internacional sobre los problemas de discriminación existentes en cada uno de sus Estados.

La Conferencia congregó además, a grupos de víctimas de este flagelo, provenientes de todas las naciones. Entre ellos, afrodescendientes, pueblos indígenas, migrantes, refugiados, desplazados internos y gitanos. Asimismo, favoreció el debate sobre cuestiones como la discriminación por género, edad, discapacidad, orientación sexual o creencia religiosa, y sobre la estrecha relación entre la discriminación y las situaciones de extrema pobreza, marginalidad y exclusión social.

La Declaración del Foro de ONGs

El Foro de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) se llevó a cabo entre el 28 de agosto y el 1 de septiembre. Su objetivo era reflejar la agenda de temas prioritarios para las organizaciones de todo el mundo, analizar diferentes estrategias de incidencia sobre las delegaciones oficiales y las definiciones que surgieran de la Conferencia de los Estados, y facilitar la creación de redes y coaliciones entre los representantes de las ONGs presentes en Durban. El Foro debía culminar, igual que la reunión oficial, con una Declaración y un Programa de Acción.

El número de organizaciones que participaron en el Foro de ONGs todavía no se conoce, pero rondaría las 7.000 personas. En los días previos a la Conferencia Oficial el caos se había adueñado del Foro de ONGs y sólo algunas organizaciones pudieron mantener reuniones de trabajo y avanzar en algunas temáticas como los derechos de los inmigrantes, aunque la mayoría padeció la ausencia de lineamientos claros sobre el procedimiento que se aplicaría para incluir sus propuestas.

Sólo 200 personas participaron en una trasnochada reunión en la que un grupo de organizaciones se apropió del documento final, e incluyó en él vocabulario y conceptos agraviantes para la comunidad judía. Las propuestas de reforma del borrador inicial presentadas por algunos grupos de trabajo fueron desconocidas o re-redactadas. No existió un proceso de elaboración que contemplara debate y consenso sobre el contenido de la declaración.

A su vez, es importante destacar que tanto el Foro de ONGs como la Conferencia de los gobiernos, dado su carácter universal, no resultaban ser los espacios apropiados para discutir conflictos de Estados en particular. El objetivo central de estos dos eventos era reflejar los problemas de discriminación, sus víctimas y las formas de prevenirlos y repararlos, desde una perspectiva de apertura y consenso, e impulsar el compromiso de los gobiernos en planes de acción concretos, destinados a eliminar las circunstancias de este flagelo.

El CELS y muchas otras organizaciones presentes en Durban —como Human Rights Watch y el Lawyers Committee for Human Rights— han manifestado públicamente su desacuerdo con una parte del contenido del documento aprobado, ya que no refleja debidamente el debate que las distintas organizaciones mantuvieron durante el foro.

Los problemas de este foro, provocados por la falta de claridad en los procedimientos previstos para el debate del documento y su posterior adopción, han tenido considerables consecuencias. Entre ellas, el hecho de que por primera vez la Alta Comisionada para los Derechos Humanos, Sra. Mary Robinson, no recomendara a los Estados la lectura y consideración del documento de las ONGs en el debate oficial. Al rechazar el contenido del documento, la Alta Comisionada señaló: “es muy triste para mí no poder recomendar por primera vez a los delegados que presten especial atención a la Declaración de las ONGs. Eso es lo que normalmente hago … Hay buenas cosas en la Declaración, pero no la puedo recomendar porque no puedo aceptar parte del lenguaje que tiene...” (Diario Human Rights Features, 6 de septiembre 2001, Durban).

Conferencia Mundial: debate y conclusiones de la reunión de Estados

Contrariamente a los que se dio a conocer durante el desarrollo de la Conferencia, los debates que se planteaban en las distintas salas de reunión de las delegaciones oficiales, no se circunscribieron a la situación en Medio Oriente, sino que abordaron una pluralidad de cuestiones que, de alguna manera, reflejan los más graves problemas de racismo, discriminación y xenofobia que existen en todo el mundo.

A continuación señalaremos algunos temas sustanciales que se discutieron en la Conferencia Mundial, haciendo especial referencia a aquellos que poseen estrecha relación con la situación de Argentina y Latinoamérica.

1. Uno de los debates centrales giró en torno al establecimiento de mecanismos de reparación, particularmente indemnizaciones por tráfico de esclavos, sometimiento a la esclavitud y otras formas de servidumbre, así como por aquellas prácticas derivadas del régimen colonial. Los afrodescendientes en las Américas han reclamado que se adopten normas concretas sobre reparación. Estas medidas abarcan desde acciones de tipo afirmativas hasta pedidos formales de perdón. Durante el proceso preparatorio de la Conferencia, los Estados africanos han liderado el debate sobre esta cuestión.

Los Estados han reconocido que la esclavitud y el trato de esclavos constituyen un delito de lesa humanidad, y que siempre debió entenderse de este modo, en especial la trata transatlántica de esclavos. A su vez, han reconocido que esos hechos figuran entre las principales fuentes y manifestaciones de racismo, discriminación racial y xenofobia, y que los africanos y sus descendientes, los asiáticos y sus descendientes y los pueblos indígenas, fueron víctimas de esos actos y continúan siendo víctimas de sus consecuencias.

La Conferencia Mundial ha instado a que los Estados involucrados en dichas prácticas tomen las medidas apropiadas y efectivas para poner fin y revertir las consecuencias duraderas de tales actos. También ha reconocido que esas injusticias históricas han contribuido de modo innegable a la pobreza, la marginalización, la exclusión social, las disparidades económicas, la inestabilidad y la inseguridad que afecta a muchos pueblos en diferentes partes del mundo, en particular en los países en desarrollo. Finalmente, la Conferencia ha reconocido la necesidad de llevar adelante programas para el desarrollo económico y social de las sociedades que han sido víctimas de estas prácticas.

2. Con relación a los pueblos indígenas, el debate central en la Conferencia Mundial estuvo dado por el uso del término Pueblos¹. Al respecto, cabe señalar que el párrafo 27 de la Declaración, defendido principalmente por los gobiernos de Gran Bretaña, Estados Unidos y Canadá, ha sido rechazado por los representantes de los pueblos indígenas, puesto que éstos entienden que el lenguaje allí establecido niega el derecho a la autodeterminación de los pueblos indígenas, una de sus principales reivindicaciones.

Pese a tal circunstancia, cabe señalar –en el aspecto positivo– que el documento firmado en Durban representan el primer instrumento a nivel universal² que refleja el compromiso de los gobiernos de respetar derechos fundamentales de los pueblos indígenas. A modo de ejemplo, podemos mencionar que se ha reconocido la especial relación que tienen los Pueblos Indígenas con la tierra como base de su vida espiritual, física y cultural, animando a los Estados a asegurar el derecho de los pueblos indígenas a conservar la propiedad de sus tierras y de sus recursos naturales. La Conferencia Mundial también ha recomendado a los Estados, examinar, de acuerdo con los instrumentos internacionales de derechos humanos, su Constitución, leyes, sistemas legales y políticas, de modo de identificar y erradicar el racismo, la discriminación, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia hacia los pueblos indígenas, ya sea implícita, explícita o inherente.

3. Otro tema trascendental que se ha analizado en Durban ha sido el de los derechos de los migrantes. En Sudáfrica, el trabajo colectivo de las organizaciones no gubernamentales dedicadas a esta problemática, junto con el apoyo de delegaciones como Marruecos, México, Filipinas y la Santa Sede, ha logrado que la Conferencia Mundial refleje las necesidades de los grupos migrantes, para que cesen de ser víctimas de actitudes y acciones racistas, discriminatorias y xenófobas.

Entre las conclusiones adoptadas por los gobiernos en referencia a los derechos de los migrantes, cabe mencionar:

• Los gobiernos han reconocido la importancia de la reunificación familiar de los migrantes.

• Los Estados se han comprometido a analizar las leyes y políticas referidas a la migración, a fin de eliminar en ellas toda forma de discriminación, y adaptarlas a los instrumentos internacionales de derechos humanos.

• Se ha rechazado toda expresión y acto racista y/o xenófobo hacia los inmigrantes.

• Se ha señalado la importancia de que haya un trato digno a los migrantes por parte de la policía y las autoridades de Migración.

• Los gobiernos se han comprometido ha respetar y garantizar para todos los trabajadores migrantes, derechos laborales y de seguridad social.

Finalmente, es preciso destacar que los Estados se comprometieron a respetar y garantizar los derechos humanos de los migrantes, sin perjuicio de su status legal. Esto resulta trascendental, ya que en la práctica, muchos gobiernos se niegan a reconocer derechos esenciales como la salud, la educación o el acceso a la justicia, excusándose en la falta de la documentación exigida por la legislación migratoria del país. Inclusive, algunos llegan a sostener que una persona que no posee regularizada su situación migratoria no está en condiciones de exigir el reconocimiento de sus derechos³.

A su vez, no resulta sorprendente ver cómo los problemas de los migrantes de países vecinos en Argentina se asimilan a los que atraviesan los migrantes de diferentes regiones, como los filipinos en otros países de Asia, o los que atraviesan los mexicanos en los Estados Unidos. Estas semejanzas se presentan tanto en los motivos que originan el proceso migratorio —entre los que pueden incluirse los efectos de la globalización económica—, como en la condiciones que deben enfrentar las personas migrantes en los países de destino.

Argentina en la Conferencia Mundial

La delegación oficial argentina que asistió a la Conferencia Mundial fue encabezada por el ministro de Justicia y Derechos Humanos, Dr. Jorge de la Rúa, y estuvo integrada por otros funcionarios de este ministerio, del Ministerio de Relaciones Exteriores, del INADI, el INAI, del gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y parlamentarios nacionales.

Al respecto, resulta particularmente llamativa la ausencia en la delegación oficial del Dr. Raúl Zaffaroni, quien hasta dos semanas antes del encuentro era el jefe de la delegación argentina. Nuestro país es uno de los pocos en el mundo que cuenta con un organismo oficial específicamente creado para la lucha contra la discriminación, el INADI, y por ello es verdaderamente incomprensible que su titular no haya sido enviado a este evento. Según la versión difundida, el Ministerio del Interior le habría negado los viáticos al Dr. Zaffaroni por razones presupuestarias, explicación que no sería suficiente si tenemos en cuenta que asistieron a Sudáfrica diez integrantes del gobierno nacional.

Por otra parte, cabe señalar que la delegación oficial ha presentado, en esta oportunidad, algunas particularidades. Una de ellas ha sido la participación, en carácter de asesores, de miembros de organizaciones no gubernamentales. Si bien el criterio de selección de estas organizaciones debe perfeccionarse, sin duda demuestra una apertura a la participación de la sociedad civil que debe ser bienvenida.

A su vez, la delegación ha mantenido durante la Conferencia reuniones periódicas con las más de 20 organizaciones argentinas presentes en Durban, que abarcaron el amplio espectro de temas tratados por la Conferencia: afrodescendientes⁴, pueblos indígenas, migrantes, representantes del pueblo gitano, de los armenios en Argentina, de organizaciones de mujeres, del movimiento gay y travesti, organizaciones de derechos humanos y de organizaciones judías. En estas reuniones la delegación oficial informó sobre los avances en las negociaciones privadas, y la posición adoptada en los temas más candentes.

En lo atinente al papel desarrollado por la delegación gubernamental en las discusiones y los debates durante la Conferencia, resulta necesario señalar que Argentina pudo haber tenido un rol más activo. En cada tema que se sometía a estudio, uno o más países tomaban la iniciativa a fin de lograr que los demás aprueben sus argumentos. Lamentablemente, nuestro gobierno no ha liderado ninguna de esas discusiones, limitándose a alinearse detrás de la postura del GRULAC (Grupo Latinoamericano y del Caribe), en el cual las voces cantantes han sido México, Brasil, Guatemala y, en menor medida, Chile y Uruguay. De todas maneras, cabe destacar que la delegación argentina no ha sostenido ninguna postura que sea opuesta a las reclamadas por las organizaciones no gubernamentales de nuestro país presentes en Durban, y en algunos debates ha defendido las propuestas que las ONGs acercaron en las reuniones periódicas celebradas durante la Conferencia.

El Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS) ha trabajado durante este año en la difusión de la Conferencia Mundial y el Foro de ONGs. Participaron del encuentro en Durban, Juana Kweitel y Pablo Ceriani Cernadas, abogados del Programa Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Conclusiones. Seguimiento de la Conferencia Mundial.

A modo de conclusión, reafirmamos que la Conferencia Mundial contra el Racismo ha representado una oportunidad única para que los gobiernos se comprometan a tomar medidas dirigidas a la eliminación de toda forma de discriminación, racismo o xenofobia.

Si bien el documento final no refleja en forma acabada las reivindicaciones y reclamos de las víctimas de esos flagelos, debemos destacar el avance trascendental que representa en el camino hacia la erradicación de esas injusticias.

La Conferencia Mundial contra el Racismo ya ha concluido, pero el camino hacia el logro de sus objetivos recién ha comenzado. Es momento que las voces de las víctimas sean escuchadas. Los africanos y sus descendientes, los migrantes, los refugiados, los gitanos y los pueblos indígenas, así como todas las demás víctimas de racismo, discriminación o xenofobia, requieren la debida atención de la comunidad internacional.

En esa dirección, resulta fundamental la elaboración y el desarrollo de distintas acciones por parte de la sociedad civil a fin de efectuar un minucioso y efectivo seguimiento de los compromisos asumidos por los gobiernos en el Programa de Acción firmado en Durban. Allí se han estipulado una serie de mecanismos que los países acordaron implementar a nivel nacional, regional e internacional.

El CELS, al igual que otras organizaciones no gubernamentales, estará trabajando en los próximos meses en diferentes actividades orientadas a difundir las conclusiones de la Conferencia Mundial, con miras a lograr que desde diversos ámbitos –jurídicos, educativos, políticos, etc.– la sociedad civil demande al gobierno argentino –nacional y provincial– la adopción de todas las medidas pertinentes a fin de transformar esos compromisos en políticas concretas.

Esas medidas deberían incluir, entre otras, las siguientes cuestiones:

• Reformas legislativas a fin de eliminar de la legislación argentina cualquier elemento de racismo, discriminación o xenofobia, adecuándola a los instrumentos internacionales de derechos humanos ratificados por nuestro país. En este sentido, resulta imperiosa la sanción de una nueva Ley Nacional de Migraciones, que reemplace la actual ley 22.439, violatoria de los derechos reconocidos en la Constitución Nacional y en los Tratados de Derechos Humanos incorporados a ella en la reforma de 1994.

• Desarrollo de políticas públicas que permitan el acceso –sin ninguna clase de discriminación– de todas las personas a sus derechos fundamentales, como a la educación, salud, vivienda, empleo, etc.

• La ratificación de los tratados internacionales de derechos humanos que nuestro país aún no haya ratificado, como la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de Todos los trabajadores Migratorios y de sus Familiares (del año 1990), y los Convenios 97 y 143 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Trabajadores Migrantes.

• Desarrollo de cursos de educación sobre los principios de no discriminación para aquellas personas que trabajan en la administración pública, particularmente a las fuerzas de seguridad, autoridades migratorias y miembros del sistema de administración de justicia. Esos programas deberán incluir especialmente cursos sobre la normativa internacional sobre no discriminación y su debida aplicación en el ámbito interno, especialmente la Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, la Convención Internacional para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y la Convención Internacional de los Derechos del Niño.

• La aplicación efectiva de la legislación antidiscriminatoria –nacional e internacional– vigente en Argentina, a fin de prevenir, juzgar, sancionar y reparar toda acción u omisión basada en elementos racistas, discriminatorios o xenófobos.

• Tomar las medidas pertinentes a fin de que el Instituto Nacional contra la Discriminación (INADI) pueda cumplir de modo acabado y efectivo con sus funciones, teniendo en cuenta las obligaciones del gobierno argentino emanadas del derecho internacional de los derechos humanos, en particular el Programa de Acción de la Conferencia Mundial contra el Racismo.

• Tomar las medidas pertinentes a fin de que el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) pueda cumplir de modo acabado y efectivo con sus funciones, a fin de asegurar el goce efectivo de los derechos de los Pueblos Indígenas, teniendo en cuenta las obligaciones del gobierno argentino emanadas del derecho internacional de los derechos humanos, en particular el Convenio 169 de la OIT y el Programa de Acción de la Conferencia Mundial contra el Racismo.